到2025年，上海工業(yè)增加值占GDP比重要達(dá)25%以上。都說上海土地資源有限，要做大制造業(yè)這塊“面包”，作為產(chǎn)業(yè)空間載體的“面粉”——土地夠用嗎？

今年，上?！伴L出”產(chǎn)業(yè)新空間，許多曾經(jīng)布滿老舊廠房的工業(yè)用地，開始“長”出新企業(yè)、新大樓。這得益于今年4月起開展的產(chǎn)業(yè)用地“兩評估、一清單、一盤活”專項(xiàng)行動，由此，上海也成為全國首個(gè)對產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行全面徹底梳理和盤活的城市。

截至目前，上海在短短半年多來，盤活處置低效產(chǎn)業(yè)用地37.8平方公里，接近兩個(gè)黃浦區(qū)那么大，3390幅土地迎來新生。這些“增量”是怎么來的？

解決“面粉”問題

“兩評估、一清單、一盤活”指的是，對產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行綜合績效評估、綜合價(jià)值評估，形成產(chǎn)業(yè)用地ABCD分類清單，有針對性地采取路徑進(jìn)行盤活。簡言之，就是把上海產(chǎn)業(yè)用地的“表現(xiàn)”進(jìn)行打分，按照不同情況去選擇盤活路徑。

這是上海第一次全面梳理和盤活產(chǎn)業(yè)用地，其迫切性來自城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和超大城市資源緊約束之間的矛盾：上海需要更多的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)用地來支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是過去依靠粗放擴(kuò)張來承接產(chǎn)業(yè)的模式已經(jīng)難以為繼。

2023年下半年，上海首次進(jìn)行大排摸，一共梳理出728平方公里、4.85萬幅產(chǎn)業(yè)用地。在絕對數(shù)量上，產(chǎn)業(yè)用地供給充足，但是剖開來看，卻存在結(jié)構(gòu)性矛盾。

目前，上海工業(yè)用地績效水平不高、發(fā)展不均衡的現(xiàn)象依然存在。比如，嘉定安亭一處舊廠房，閑置多年，部分租賃給了物流企業(yè)，現(xiàn)場不僅環(huán)境臟亂，而且沒有實(shí)際經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。這類粗放管理的工業(yè)用地，成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之路上的障礙。

嘉定某處產(chǎn)業(yè)用地變成物流園，亟待轉(zhuǎn)型 采訪對象供圖

類似案例不在少數(shù)。數(shù)據(jù)顯示，全市績效靠后的50個(gè)園區(qū)，占用了全市24%的工業(yè)用地，但產(chǎn)值貢獻(xiàn)不足5%。這類低效土地?cái)D占了城市資源。

另一方面，上海作為超大城市，土地可謂“寸土寸金”，但也給工業(yè)制造帶來三個(gè)痛點(diǎn)，高昂地價(jià)容易消解掉上海工業(yè)的綜合成本優(yōu)勢，收儲成本高導(dǎo)致再開發(fā)難度很大，而且存在企業(yè)炒地的可能。

解題之道，就是要把所有產(chǎn)業(yè)用地放在同一考場，接受綜合績效評估，形成“進(jìn)退獎(jiǎng)懲”的分類處置方案。

用地也要“考試”

今年，上海計(jì)劃要盤活處置低效產(chǎn)業(yè)用地不低于45平方公里?！皟稍u估、一清單、一盤活”雖然聽起來有些專業(yè)，卻和上海每個(gè)制造企業(yè)息息相關(guān)。以后，企業(yè)用地也要“考試”了。

問題是：土地上考場，考官怎么科學(xué)打分？

“從今年開始，上海每年會對全市所有產(chǎn)業(yè)土地進(jìn)行考核，并構(gòu)建了‘兩評估’政策體系?！鄙虾Ｊ幸?guī)劃資源局產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管理處有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，它們分別是，綜合績效評估和綜合價(jià)值評估，前者關(guān)注現(xiàn)狀，定期對產(chǎn)業(yè)用地綜合利用情況進(jìn)行全面“體檢”打分；后者關(guān)注未來，圍繞破解產(chǎn)業(yè)用地收儲收回成本偏高、用非所用不當(dāng)?shù)美葐栴}，統(tǒng)一評估路徑，進(jìn)一步降低土地回收成本。

一直以來，上海沒有建立完整且通用的土地績效評估標(biāo)準(zhǔn)，綜合績效評估就是面向所有產(chǎn)業(yè)用地，突破認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明的瓶頸。

上海市自然資源調(diào)查利用研究院有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這套打分體系不是唯產(chǎn)值論，而是結(jié)合產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化、融合化發(fā)展要求，綜合考慮企業(yè)的創(chuàng)新能力、社會貢獻(xiàn)、節(jié)能環(huán)保等等，指標(biāo)方面也借鑒ESG指標(biāo)架構(gòu)，將高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展理念融入綜合價(jià)值評估指標(biāo)中，包括科創(chuàng)貢獻(xiàn)、就業(yè)情況、公益作用等。評估過程是開放的、公平的，定性和定量結(jié)合、剛性與彈性兼顧，通過多專業(yè)、多方面共同研判確定。假設(shè)一家企業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出不高，但它是一家鏈主企業(yè)，或是承擔(dān)了國家重要科研項(xiàng)目，那也有可能被評為高分。

經(jīng)過考核打分，產(chǎn)業(yè)用地被分為ABCD四類績效用地，分別對應(yīng)鼓勵(lì)支持、保留提升、觀察整改和整治退出，形成一張清單。記者了解到，目前上海共有4.85萬幅產(chǎn)業(yè)用地，其中C類和D類土地規(guī)模占到24%，均為低效利用的土地，亟須轉(zhuǎn)型盤活。

業(yè)內(nèi)人士透露，如果企業(yè)所在的土地被評為C類和D類，并且企業(yè)自主轉(zhuǎn)型能力或意愿不強(qiáng)的，將按照評估和綜合處置等有關(guān)規(guī)定收回、收儲或者減量復(fù)墾等。

結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，在一座城市里，產(chǎn)業(yè)用地的出讓價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于住宅、商業(yè)等普通經(jīng)營性用地，這是出于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動就業(yè)的考慮，比如新加坡、香港亦是如此，所以，產(chǎn)業(yè)用地本身就有公共屬性。一些企業(yè)出于投機(jī)目的，拿地后不做生產(chǎn)用途，即使土地最后被收回，也能獲得一筆豐厚的補(bǔ)償，而政府作為收儲方，往往需要支持一大筆費(fèi)用。

綜合價(jià)值評估，就是要解決低效用地退出收回成本居高不下的問題。這套打分體系主要針對C類和D類中被收回收儲的那部分土地，結(jié)合土地區(qū)位、生產(chǎn)功能、綜合績效等，進(jìn)一步評估退出的綜合價(jià)值，再確定收回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

“依據(jù)這套新的打分體系，低效用地的收回成本一定是低于原先市場評估價(jià)格的。我們就是要引導(dǎo)土地的使用權(quán)價(jià)值回歸到合理水平，降低后續(xù)的再開發(fā)成本，嚴(yán)控成本，來保障未來產(chǎn)業(yè)的接續(xù)空間，進(jìn)而扶植后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！彼硎?。

多元方式找到盤活“最優(yōu)解”

接近兩個(gè)黃浦區(qū)的“空間”增量，不全都在郊區(qū)。今年，上海中心城區(qū)首個(gè)“工業(yè)上樓”項(xiàng)目計(jì)劃年底開工，它就是位于徐匯區(qū)的老鳳祥總部。老鳳祥總部位于漕溪路270號，占地約1萬平方米，建筑面積約2.5萬平方米，是市中心難得的一處生產(chǎn)用地，在2023年綜合績效評估中評為C類地。

這幾年，老鳳祥生意蒸蒸日上，企業(yè)轉(zhuǎn)型迫在眉睫，于是公司決定利用借此契機(jī)自主更新，不額外增加土地，把橫向擴(kuò)建改為縱向要空間的“工業(yè)上樓”，容積率提升至4.5，建筑高度超過70米。

老鳳祥的自主更新之路，是上海盤活低效產(chǎn)業(yè)用地的路徑之一。記者了解到，上海已經(jīng)梳理出6條路徑，如果土地被評為C類和D類，企業(yè)一樣可以根據(jù)自身情況，選擇其中適合自己的最優(yōu)解。

老鳳祥總部效果圖 采訪對象供圖

第一種是土地收回路徑，如果土地閑置處置難、無償收回的實(shí)操難度大、退出沒有強(qiáng)制性手段就可以采用，包括一系列收回工具，比如，節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓，即把大塊土地中空置未利用的部分分割出來，根據(jù)市場需求進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，既滿足了不同企業(yè)的用地需求，又提高了土地利用效率。或者，讓使用土地的企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地單位產(chǎn)值。

第二種是土地儲備路徑，國家土地儲備機(jī)構(gòu)通過購買方式來獲得土地使用權(quán)。在綜合績效評估中，華誼集團(tuán)在普陀區(qū)有義生橡膠廠、染料研究所、化學(xué)試劑研究所3處產(chǎn)業(yè)用地亟待轉(zhuǎn)型。剛好此時(shí)華誼需要一個(gè)創(chuàng)新科技園來導(dǎo)入新材料、新生物產(chǎn)業(yè)集群，但3幅地塊又不足以承載這么大的產(chǎn)業(yè)，便找到普陀區(qū)進(jìn)行區(qū)企聯(lián)動。3幅地塊交由普陀區(qū)政府進(jìn)行收儲，區(qū)政府再拿出一幅相鄰的儲備土地，同3幅土地中位于北新涇產(chǎn)業(yè)園區(qū)的1幅地塊合并，形成完整的符合華誼產(chǎn)業(yè)開發(fā)需求的地塊，一同以帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目方式出讓給華誼，由華誼投資13.84億元打造，實(shí)現(xiàn)雙贏。

上?；瘜W(xué)試劑研究所舊址亟待轉(zhuǎn)型 采訪對象供圖

華誼新材料創(chuàng)新科技園鳥瞰圖和效果圖 采訪對象供圖

如果低效用地所有企業(yè)的轉(zhuǎn)型意愿較強(qiáng)，可以采用第三種路徑，產(chǎn)業(yè)用地城市更新，企業(yè)通過自主更新或引入市場主體，按規(guī)劃轉(zhuǎn)成新型工業(yè)、研發(fā)、保租房、商辦等等。

第四種是減量騰退路徑，如果低效產(chǎn)業(yè)用地是位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外、不符合規(guī)劃，必須恢復(fù)成農(nóng)用地或生態(tài)用地。

第五種是以園區(qū)平臺為主體實(shí)施盤活的路徑。如果企業(yè)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，有愿意退出產(chǎn)業(yè)用地或者用房、企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或把產(chǎn)業(yè)用房出租給園區(qū)平臺的，園區(qū)平臺可以整合產(chǎn)業(yè)用地、用房資源和股權(quán)資產(chǎn)，統(tǒng)一配置管理和高效開發(fā)利用。

今年首次參加進(jìn)博會的全球汽車零部件巨頭安波福，正是依靠這類路徑在上海增資增產(chǎn)，為當(dāng)?shù)貛砹?4.9億元年產(chǎn)值。位于嘉定的安波福，計(jì)劃在新能源領(lǐng)域增資擴(kuò)產(chǎn)，可苦于找不到合適的“新家”。安亭鎮(zhèn)得知企業(yè)需求之后，通過鎮(zhèn)級平臺公司向一處低效產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行租賃，并投資2.6億元新建了一棟低碳綠色廠房和辦公樓，再轉(zhuǎn)租給安波福使用，強(qiáng)化了當(dāng)?shù)仄嚠a(chǎn)業(yè)群的集聚效應(yīng)。

安波福低碳綠色廠房和辦公樓 采訪對象供圖

此外還有其他政策，如以房換地等退出及產(chǎn)業(yè)用地提容、工業(yè)上樓、土地混合利用等存量產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效政策，打通政策落地“最后一公里”。這些路徑中的政策已經(jīng)在張江科學(xué)城、吳淞創(chuàng)新城首發(fā)區(qū)、市北高新走馬塘、莘莊工業(yè)區(qū)等區(qū)域落地生效。

記者了解到，上海產(chǎn)業(yè)用地“兩評估、一清單、一盤活”專項(xiàng)行動，作為加快轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“211”工程，將以三年為一個(gè)工作周期，按年度滾動推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地評估和盤活處置。（作者：戚穎璞 查睿）

責(zé)編：張德會

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來源：上觀新聞