黨的二十屆三中全會提出了進一步全面深化改革必須貫徹的六個重大原則。其中第四個為：“堅持以制度建設為主線，加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”。這是改革開放以來特別是新時代全面深化改革始終堅持的寶貴經(jīng)驗之一，貫徹落實黨的二十屆三中全會精神、進一步全面深化改革，必須牢牢把握這個原則，抓住這個主線和重點，確保在制度建設上取得新的進步和成效。

制度，是由憲法、法律、黨章、黨規(guī)以及其他方式規(guī)定的具有強制性、穩(wěn)定性的規(guī)范體系，是在不同范圍不同層面要求人們遵循的行為準則、運作程序和辦事規(guī)程。中華人民共和國成立后，黨領導人民建立了社會主義基本制度。改革開放后，又創(chuàng)立了中國特色社會主義制度。

重視和加強制度建設，是我們黨總結長期歷史經(jīng)驗得出的重要認識和結論。1980年，鄧小平指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！薄爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”改革開放以來，黨和國家高度重視和加強制度建設，取得了明顯成效，政治、經(jīng)濟、文化、社會治理、黨的建設等各方面的制度日益健全、不斷完善，治國理政的制度化水平明顯提高。

黨的十八大以來，習近平總書記進一步強調(diào)制度是關系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題，大力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，領導推進新時代的制度建設進程。黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設計推進改革的新時代。黨的十九屆四中全會專門研究國家制度和國家治理問題，系統(tǒng)總結我國制度建設的重要經(jīng)驗，把改革開放以來制度探索創(chuàng)新的成果，納入了系統(tǒng)化、整體化、規(guī)范化的制度體系和治理體系，把堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為一項重大戰(zhàn)略任務，提到了全黨全國人民面前。

黨的十九屆四中全會明確提出了制度和治理三步走的分階段目標，要求到我們黨成立100年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立100年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。

黨的十九屆四中全會部署了13個方面制度體系建設的任務，如“黨的領導制度體系”“人民當家作主制度體系”“生態(tài)文明制度體系”等，還提出了150多項直接標以“制度”的制度，如“社會公平正義法治保障制度”“市場準入負面清單制度”等。其他很多改革措施也不同程度具有制度的性質(zhì)。

以習近平同志為核心的黨中央，領導全黨和全國人民，堅持以制度建設為主線，不斷加強新時代制度建設，堅決破除各方面體制機制弊端，著力構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。毫不動搖地加強社會主義基本經(jīng)濟制度建設；堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度；全面推進依法治國，發(fā)展社會主義協(xié)商民主，用制度體系保證人民當家作主；加強文化領域制度建設，推動建設中華民族現(xiàn)代文明；加強社會治理制度建設，不斷促進社會公平正義，保持社會安定有序；加強生態(tài)文明制度建設，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度等。通過全面深化改革、加強制度建設，各領域基礎性制度框架基本建立，推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，為全面建成小康社會提供了有力制度保障，也為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家奠定了新的基礎。

黨的二十屆三中全會確定進一步全面深化改革的總目標是繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要求在新的起點上推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新；要求以制度建設為主線，加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度；要求在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，及時把改革成果上升為法律制度。所有這些，都鮮明地突出了制度的色彩、原則和要求。

《決定》全文貫穿制度建設的精神，從制度著眼部署進一步全面深化改革的任務，明確提出了“堅持以制度建設為主線”的原則?！稕Q定》全文中，“制度”一詞出現(xiàn)了187次，“機制”一詞出現(xiàn)了242次。與制度關聯(lián)的詞組，“制度體系”出現(xiàn)了14次，其他還有“制度規(guī)范”“制度框架”“制度保障”“制度建設”“制度創(chuàng)新”“制度安排”“制度改革”“制度供給”“制度約束”“制度支撐”“制度環(huán)境”“制度優(yōu)勢”“制度機制”等，充分顯示了制度在《決定》中的分量。

黨的二十屆三中全會部署的改革，都全部以制度建設為主線?！稕Q定》提出7個聚焦，在聚焦構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制中，要求“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度”；在聚焦發(fā)展全過程人民民主中，要求“推動人民當家作主制度更加健全、協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、中國特色社會主義法治體系更加完善”；在聚焦建設社會主義文化強國中，要求“堅持馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位的根本制度，健全文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機制”；在聚焦提高人民生活品質(zhì)中，要求“完善收入分配和就業(yè)制度”；在聚焦建設美麗中國中，要求“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”；在聚焦建設更高水平平安中國中，要求“健全國家安全體系”“創(chuàng)新社會治理體制機制”；在聚焦提高黨的領導水平和長期執(zhí)政能力中，要求“創(chuàng)新和改進領導方式和執(zhí)政方式，深化黨的建設制度改革，健全全面從嚴治黨體系”。7個聚焦，全部有制度建設貫穿始終。

《決定》部署了建設和完善各種制度的大量任務。整體性的是“堅持和完善中國特色社會主義制度”。各個領域則有分門別類的制度。僅經(jīng)濟方面就有“構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”，“完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度”，“健全國有企業(yè)推進原始創(chuàng)新制度安排”，“完善要素市場制度和規(guī)則”，“完善產(chǎn)權制度”，“健全促進實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟深度融合制度”，“健全平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管制度”，“加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權歸屬認定、市場交易、權益分配、利益保護制度”，等等。

《決定》特別強調(diào)要“筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”。這三種不同類型和分量的制度，構成了中國特色社會主義制度體系的基本框架，也是進一步全面深化改革中制度建設的重點。對這三類制度，必須精準認識和把握。

近年來，我們在一般的制度之外，經(jīng)常使用了“基本制度”這個概念。所謂“基本制度”，顯然就是最具基礎性，也是最重要的制度。其他制度都建立在這個制度之上。文獻顯示，黨的十六大報告沒有出現(xiàn)“基本制度”“根本制度”的用語。但十六大修改后的黨章第一次出現(xiàn)了“基本制度”的概念，指出：“建國以后，順利地進行了社會主義改造，完成了從新民主主義到社會主義的過渡，確立了社會主義基本制度，發(fā)展了社會主義的經(jīng)濟、政治和文化。”五年后的十七大報告指出：“新民主主義革命的勝利，社會主義基本制度的建立，為當代中國一切發(fā)展進步奠定了根本政治前提和制度基礎?！眻蟾孢€指出，改革開放的一條重要經(jīng)驗，是“把堅持社會主義基本制度同發(fā)展市場經(jīng)濟結合起來”。所以，后來我們說到新中國成立后逐步建立的社會主義制度，都是稱之為“社會主義的基本制度”。十八大報告、十九大報告都是如此界定和使用的。十九大通過的黨章修正案仍然是如此表述。但我們也要注意，1982年制定的憲法，在序言中指出：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務?！蓖瑫r規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度?！?018年修改后的《中華人民共和國憲法》仍然這樣規(guī)定。

由此，從文獻使用的角度，我們可以看到，社會主義制度就是中華人民共和國的根本制度。這是憲法的權威用語。而“基本制度”，主要是為了強調(diào)新中國成立后建立的社會主義制度的基本性、基礎性而使用的，主要是與其他各種制度相對應，以便說明它的重要性、基礎性。當然也蘊含著“基本制度不可動搖，但具體制度可以改革完善”的意思，體現(xiàn)了一種辯證關系。但到目前為止，“基本制度”還是政治用語，沒有成為憲法用語。

至于“根本制度”這個概念，除了憲法中直接指社會主義制度外，2011年，胡錦濤在慶祝建黨90周年的講話中第一次使用“中國特色社會主義制度”的概念，宣告我們已經(jīng)確立了“中國特色社會主義制度”。同時強調(diào)：“中國特色社會主義制度，是當代中國發(fā)展進步的根本制度保障”。十九大仍然強調(diào)“中國特色社會主義制度是當代中國發(fā)展進步的根本制度保障”。在2011年的“七一講話”中，胡錦濤明確指出：“我們推進社會主義制度自我完善和發(fā)展，在經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。”隨后，便列舉了這個制度體系的內(nèi)容，包括：“人民代表大會制度這一根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等構成的基本政治制度，中國特色社會主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟制度基礎上的經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度?！?/p>

根據(jù)有關法律和文件的規(guī)定，人民代表大會制度是我國“根本政治制度”，“馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位”也是一項“根本政治制度”。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，是三項“基本政治制度”。在經(jīng)濟方面，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展是“基本經(jīng)濟制度”。從黨的十九屆四中全會開始，又將按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制列為“社會主義基本經(jīng)濟制度”。所有這些制度，都統(tǒng)屬于中國特色社會主義制度，也就是說，統(tǒng)屬于整個國家的“根本制度”。但在政治領域，把幾項制度作比較，“根本”顯然比“基本”更重要。

至于“重要制度”，根據(jù)排列的順序和其內(nèi)涵，應該是比根本制度、基本制度低一點、但也不是其他一般性的制度。黨的十九屆四中全會曾經(jīng)指出：“‘一國兩制’是黨領導人民實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的一項重要制度”。“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。黨的二十屆三中全會的《決定》使用了“重要制度”“重要政治制度”的概念。

對這三類制度，《決定》分別使用了“筑牢”“完善”和“創(chuàng)新”三個動詞?！爸胃局贫取?，表明根本制度是不可動搖、不可改變的。改革的目的是進一步筑牢它的根基，使之更為穩(wěn)固?！巴晟苹局贫取保且ㄟ^改革，使這些基本制度進一步發(fā)展和完善。“創(chuàng)新重要制度”，是要根據(jù)實踐和時代的需要，創(chuàng)新創(chuàng)制一系列有利于中國式現(xiàn)代化的新制度。

三類制度之外，還有很多具體制度。重要制度需要創(chuàng)新，其他具體制度更需要創(chuàng)新和試驗。特別是一些新領域，急需創(chuàng)新有關制度，填補制度的空白?！稕Q定》提出的很多具體制度，都具有這種特點。

中國特色社會主義制度是一個龐大的體系，對這些不同層次和類別的制度進行改革、創(chuàng)新和完善，則是一個龐大的系統(tǒng)工程。以制度建設為主線進一步全面深化改革，必須堅持科學的改革方法，進一步提高制度建設的科學化水平。

黨的十八大以來的改革，已經(jīng)由局部探索、破冰突圍轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)集成、全面深化，更加致力系統(tǒng)性重塑、整體性重構。因此，新時代進一步全面深化改革，既需要局部性和區(qū)域性的試驗和探索，更需要加強頂層設計、總體謀劃，著眼全局制定和實施改革的整體方案。特別是制度，本身就具有普遍性、廣泛性的特點，是以比較大的范圍和領域為對象的，在一定范圍內(nèi)必須保持統(tǒng)一性和適用性。

構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，特別是構建全國統(tǒng)一大市場，必然需要打破某些地域、行業(yè)的限制，實行統(tǒng)一的政策、制定統(tǒng)一的制度。所以，全會《決定》強調(diào)要更加注重系統(tǒng)集成。要完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，推動市場基礎制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設施高標準聯(lián)通。要保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。要加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。

隨著對外開放已經(jīng)在全國范圍普遍實行，有些政策和制度就需要逐步統(tǒng)一。某些前沿性的措施和政策仍然需要在一些地區(qū)先行先試，繼續(xù)發(fā)揮特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、綜合改革試驗區(qū)等區(qū)域的先導、創(chuàng)新、試驗、示范作用，但對于很多已經(jīng)普遍化的政策措施，就要逐步有序地縮小相互間的差異。所以，《決定》要求規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。

加強頂層設計、增強制度統(tǒng)一性，與增強改革動力活力是統(tǒng)一的。頂層設計、制度統(tǒng)籌，不是要抑制各方面改革的積極性和主動性。社會的發(fā)展進步不能沒有動力和活力。進一步全面深化改革，要為中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度保障，所以更需要進一步增強動力和活力，包括要更好發(fā)揮一些重要區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的動力源作用?！稕Q定》強調(diào)堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、激發(fā)和增強社會活力。要求處理好活力和秩序的關系，激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，激發(fā)社會資本投資活力。激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力。調(diào)動全黨抓改革、促發(fā)展的積極性、主動性、創(chuàng)造性。激勵干部開拓進取、干事創(chuàng)業(yè)。既要解決干部亂作為、不作為問題，也要解決干部不敢為、不善為問題。

進一步全面深化改革，必須堅持以人民為中心，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。所有的制度，都應該是“善制”“善治”，也就是說，必須符合而不是侵蝕和傷害最廣大人民群眾的利益。改革是為了人民、改革要依靠人民、改革成果也要由人民共享，真正做到人民有所呼、改革有所應。要解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往，更多增加人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。既要著眼人民群眾的根本利益、長遠利益，又要重視人民群眾的切身利益，幫助解決人民群眾的急難愁盼問題。不能以所謂長遠利益為借口，侵害人民群眾的實際利益。要保持政策制度的連貫性，不能隨意朝令夕改，將已經(jīng)執(zhí)行的涉及老百姓利益的政策、制度，特別是與群眾合法形成了合同、協(xié)議的承諾廢除，以致對群眾利益造成重大傷害。

所有改革措施、制度規(guī)范，都要科學合理，符合實際。緊跟時代步伐，順應實踐發(fā)展，突出問題導向。所有制度設計，都不能閉門造車，必須從實踐中來，到實踐中去，符合客觀實際，尊重科學規(guī)律。事先預見到各種可能性，堵塞可能出現(xiàn)的漏洞。加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破。要堅持系統(tǒng)觀念，處理好經(jīng)濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關系。要堅持在法治軌道上深化改革，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度。要走好新時代黨的群眾路線，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗充分吸收到改革設計中來。圍繞解決突出矛盾設置改革議題，優(yōu)化重點改革方案生成機制。鼓勵結合實際開拓創(chuàng)新。堅持真理、修正錯誤，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差。完善改革激勵和輿論引導機制，營造良好改革氛圍。以釘釘子精神抓好改革落實，求真務實抓落實、敢作善為抓落實。以實績實效和人民群眾滿意度檢驗和評估改革。（作者系中共黨史學會副會長、原中共中央黨史研究室副主任）

作者：李忠杰

責編：王敦果

一審：王敦果

二審：張馬良

三審：熊佳斌

來源：新湘評論