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財政政策歷來都是宏觀經濟政策的核心抓手，今年的中央經濟工作會議對財政政策提出了全新要求。財政政策的總基調是“適度加力”，與去年的“加力提效”相比，增加了“適度”二字，同時強調要“用好財政政策空間”。

范子英

中央經濟工作會議是總結過去一年經驗和成就、研判未來經濟形勢和挑戰(zhàn)、部署下一年重點發(fā)力方向的重要會議。今年的中央經濟工作會議，做出了“我國經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，我國經濟發(fā)展的機遇大于挑戰(zhàn)”的科學判斷，指出了我國經濟發(fā)展需要克服的六大挑戰(zhàn)，即有效需求不足、部分行業(yè)產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多、國內大循環(huán)存在堵點，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。在此基礎上，會議提出了2024年經濟政策的主基調：穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破，更加突出了積極有為的經濟政策。

今年的中央經濟工作會議對財政政策提出了全新要求

財政政策歷來都是宏觀經濟政策的核心“抓手”，今年的中央經濟工作會議對財政政策提出了全新的要求。首先是財政政策的總基調是“適度加力”，與去年的“加力提效”相比，增加了“適度”二字，同時強調“要用好財政政策空間”。在有效需求不足約束下，需求側的經濟政策就非常關鍵，短期內刺激消費、投資和出口的政策，都對財政支出提出了更高要求。財政支出資金的來源主要是稅收和債務，在不增加實體經濟負擔的前提下，就要求通過擴大債務融資來支撐積極財政政策。在過去的這些年里，除了2020年因為疫情原因將赤字率突破到3.6%，2023年因為增發(fā)特別國債將赤字率提高到3.8%，其他年份的赤字率都維持在3%以下，有效規(guī)避了財政政策的大起大落。

適度加力的財政政策，需要2024年的赤字率適度突破3%。一是因為中國還有足夠的“財政政策空間”，關于積極財政政策的一個擔憂，是其可能助推價格過快上漲，這一擔憂在現(xiàn)階段是不成立的，11月份的CPI為-0.5%，連續(xù)10個月在0上下浮動，11月的PPI為-3%，連續(xù)14個月為負增長，這些都說明積極財政政策有利于助推價格回到正增長區(qū)間，溫和的通脹更有利于經濟增長。二是有利于加大宏觀調控力度和改善社會預期，雖然赤字率的適度上升也不會增加大量的債務融資，但是突破3%的赤字率約束，是在向全社會傳遞一個積極的信號。

與此相關的一個問題，是哪一級財政更加適合來“加力”?？傮w上，中央財政加杠桿的優(yōu)勢更加明顯，一是因為中央財政的信用最高，相應的融資成本更低，同時，向市場投放更多的國債，也能夠繁榮金融市場;二是因為中央財政的負債比率較低，具有更大的“加力”空間。截至今年10月，國債占全部政府債務的比重為42%，低于大多數(shù)發(fā)達國家的水平，如果加上地方政府的隱性債務，國債的比重還要更低?？紤]到近年來地方財政“三?！眽毫?，中央財政可以適度加大杠桿，通過財政轉移支付的方式來緩解基層財政壓力，同時降低地方財政的債務風險。

在“適度加力”總基調之上，中央經濟工作會議對2024年的財政政策進行了具體部署。在地方債券的使用方面，提出“合理擴大地方政府專項債券用作資本金范圍”。跟全球其他主要經濟體相比，中國政府的負債率處于相對較低的水平，總體上不存在債務風險。不過，由于債務在時間和空間上的分布不均勻，部分地區(qū)存在結構性的債務風險。針對一些地區(qū)的融資平臺由于流動性不足暴露出來的風險，今年7月24日召開的中央政治局會議提出了一攬子化債方案，通過財政化債和金融化債，這些地區(qū)的債務風險得到了較妥善解決。2024年，債務融資在部分地區(qū)的經濟增長中依然是非常關鍵的，需要統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展的關系，地方政府應發(fā)揮好專項債券的投資帶動作用，增強專項債券資金對社會投資的撬動效應。

社會各界普遍對減稅降費抱有非常高的期待，與2022年的中央經濟工作會議相比，今年新增了關于減稅降費的要求，提出要“落實好結構性減稅降費政策”。2016年以來，中國加大了減稅降費力度，切實為經營主體減輕稅費負擔，2016年至2021年全國新增減稅降費累計超8.6萬億元。在2018-2020年期間，中國實施了力度更大的普惠性減稅和實質性減稅，將增值稅的基準稅率由17%降低至13%，同時加大了對小微企業(yè)的減稅力度。這些減稅降費政策使得中國的宏觀稅負持續(xù)下降，2022年的宏觀稅負(稅收/GDP)為13.8%，在全球主要經濟體中處于最低水平。因此，未來需要更加精準的傾向性減稅降費政策，同時兼顧政策導向和財政安全。中央經濟工作會議提出減稅降費要“重點支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展”，針對科技創(chuàng)新，財政政策需要對科創(chuàng)投入和科創(chuàng)產出實施相應的稅收優(yōu)惠政策，包括研發(fā)費用的加計扣除、重點行業(yè)的稅收減免、科技成果轉化的個稅優(yōu)惠等。制造業(yè)發(fā)展需要加大投資和設備更新，因此應實施與投資直接掛鉤的稅收激勵政策，包括先進制造業(yè)增值稅加計抵減、增值稅留抵退稅、固定資產加速折舊等。

新一輪的財稅體制改革需要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進

在歷次財政改革中，體制改革一直都是“牛鼻子”，這次的中央經濟工作會議提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”?，F(xiàn)有的財稅體制來源于1994年的分稅制改革，分稅制改革在稅收制度、中央地方財政關系、征管體系等方面都進行了系統(tǒng)重塑，促進了國內統(tǒng)一大市場的初步形成。經過2002年所得稅分享改革和2016年“營改增”之后，該制度也發(fā)生了系統(tǒng)變化：一方面，由于原有的地方稅逐步轉入共享稅，財產稅體系的推進相對較慢，地方財政缺乏主體稅種，各級財政的收入來源結構高度雷同;另一方面，為了兜牢基層“三保”工作，中央財政向地方財政轉移支付了大量的財政資源，同時通過創(chuàng)新財政資金的直達機制，推動國家財力向基層財政下沉。2024年恰好是中國分稅制改革三十周年，為了應對新形勢下的挑戰(zhàn)，需要謀劃新一輪的財稅體制改革。

新一輪的財稅體制改革須服務于多重戰(zhàn)略目標，首先是服務于以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，全國統(tǒng)一大市場是構建新發(fā)展格局的必然要求，現(xiàn)有的地方財政收入主要來自于流動性的稅基，地區(qū)之間的稅收競爭阻礙了統(tǒng)一大市場的形成;其次是服務于宏觀經濟增長的新形勢，在宏觀經濟的“三駕馬車”中，消費對中國經濟增長的貢獻越來越大，現(xiàn)有財稅制度“重生產、輕消費”，消費與地方財政的關聯(lián)程度不足;第三是服務于數(shù)字經濟時代的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，數(shù)字經濟對財稅收入產生了“虹吸效應”，深刻改變了財政資源的地區(qū)分布，加劇了地區(qū)間的不平等。

新一輪的財稅體制改革需要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進。首先是構建與經濟資源分布相匹配的稅制結構，在財政的初次分配中，將更多財力分配給內陸地區(qū)，降低政府間轉移支付的必要性，例如構建以消費端為主的流轉稅、提高直接稅比重等等;其次是在完善稅制的基礎之上，進一步完善中央地方事權劃分，并對中央地方的財權進行優(yōu)化調整;第三是統(tǒng)籌推進省以下財政體制改革，提高省級財政的事權和財權，壓實省級財政的兜底責任，增強地方財政可持續(xù)性。財稅體制改革旨在通過頂層設計解決財政體制內的系統(tǒng)性難題，主要作用是進一步調動地方政府發(fā)展經濟和發(fā)展財政的積極性，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。

今年的中央經濟工作會議在財政支出、減稅降費、轉移支付、財稅體制等方面都進行了系統(tǒng)部署，這有利于加大宏觀調控力度，實現(xiàn)“三駕馬車”協(xié)同發(fā)力，統(tǒng)籌風險化解與穩(wěn)定發(fā)展的關系，實現(xiàn)穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，以高質量發(fā)展推進中國式現(xiàn)代化建設。

(作者系上海財經大學公共經濟與管理學院院長、教授)

責編：鄧玉嬌

一審：詹娉俏

二審：朱曉華

三審：趙雨杉

來源：湖南日報·新湖南客戶端